Agrarisch Natuurbeheer

Samenvatting reactie Aanvullingswet grondeigendom

Algemeen

Een aantal inhoudelijke onderwerpen zijn niet direct opgenomen in de Omgevingswet, maar deze zijn/worden uitgewerkt in aparte aanvullingswetten. Het zijn zelfstandige trajecten die leiden tot wijziging van de Omgevingswet. Om te voorkomen dat sprake is van een overgangsperiode met ‘oud’ en ‘nieuw’ recht, is het de bedoeling om de aanvullingswetten tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden.

De aanvullingswet grondeigendom (Onteigeningswet, Wet inrichting landelijk gebied, Wet voorkeursrecht gemeenten).

Het voorkeursrecht, onteigening en wetgeving voor de inrichting van het landelijk gebied raken boeren en tuinders in het bijzonder. Boeren en tuinders bestaan bij het bewerken van grond voor de teelt van gewassen en het houden van dieren. Het kunnen beschikken over grond onder welke titel dan ook (eigendom, pacht, erfpacht e.d.) is voor boeren en tuinders van essentieel belang. Hoewel LTO Nederland ervan uit gaat dat het kabinet zich dit ook realiseert, blijkt dat niet uit de beginregels van de toelichting paragraaf 2. Daarin wordt het belang om te kunnen beschikken over grond slechts verbonden met ‘initiatieven in de fysieke leefomgeving en publieke voorzieningen’. LTO Nederland ziet graag een meeromvattende omschrijving waarin ook het maatschappelijk belang van een spaarzaam gebruik van grond, onder meer om deze te behouden voor gebruik voor land- en tuinbouw, wordt benoemd. De zin: ‘Zonder grond is het niet mogelijk om woonwijken, wegen of recreatiegebieden aan te leggen’, zou kunnen worden aangevuld met ‘landbouw te bedrijven’.

LTO Nederland spreekt overigens haar waardering uit voor de wijze waarop zij betrokken is bij de voorbereiding en advisering. Het resultaat van de voorgestelde wetgeving is dat de waardevolle elementen uit de huidige wetgeving grotendeels zijn behouden en op onderdelen verbeterd en vanzelfsprekend zijn aangepast aan de systematiek van de Omgevingswet. LTO Nederland is minder enthousiast over andere onderdelen zoals de toepassing van het bestuursrecht op de onteigeningsbeschikking.

Onderstaand volgen opmerkingen en kanttekeningen bij de onderdelen ‘Inrichting van het landelijk gebied’ en ‘Onteigening’. Voor het onderdeel voorkeursrecht beperkt LTO Nederland zich tot de vaststelling dat ten opzichte van de Wet voorkeursrecht gemeenten enkele wijzigingen zijn doorgevoerd die de positie van de rechthebbenden verbeteren. Uiteraard juicht LTO Nederland deze toe.

Inrichting Landelijk Gebied

Integrale visie wettelijke instrumenten Aanvullingswet grondeigendom ontbreekt

LTO Nederland deelt de opvatting van het kabinet dat een wettelijk instrumentarium zoals de Wet Inrichting Landelijk Gebied nodig is, voor het mogelijk maken en ondersteunen van ontwikkelingen in het landelijk gebied. Het kabinet verwijst hierbij meermalen naar het Evaluatierapport WILG uit 2014. Het voorstel om deze wet op te nemen in de Omgevingswet sluit aan bij de uitgangspunten van het omgevingsbeleid. Het valt LTO op dat belangrijke ontwikkelingen in het landelijk gebied, in verhouding tot de beschrijving van stedelijke ontwikkeling - in een drietal alinea’s - slechts summier worden beschreven. Dit doet onvoldoende recht aan de inrichtingsopgaven en de noodzaak om over een inrichtingsinstrument voor het landelijk gebied te beschikken.

Het kabinet spreekt ten aanzien van de inrichting van het landelijk gebied over nieuwe opgaven. Men zou ook kunnen spreken over een voortdurend proces van vernieuwing en ontwikkeling in het landelijk gebied. Dergelijke opgavenkeren telkens terug: tegengaan van versnippering van de verkaveling van landbouwbedrijven door stoppende bedrijven, herverkaveling, verbetering van de waterhuishouding voor landbouw, recreatie en natuur, realisatie van natuuropgaven en herstel van de landbouwstructuur die het gevolg is van doorsnijdingen vanwege de aanleg van (spoor)wegen e.d. Structuurversterking is ook noodzakelijk voor de verduurzaming van de landbouw, denk daarbij aan de noodzaak van grotere huiskavels bij de grondgebonden melkveehouderij om weidegang te kunnen blijven toepassen.

In het evaluatierapport van de WILG wordt de meerwaarde van landinrichting ten opzichte van integrale, vrijwillige gebiedsprocessen en de meerwaarde van landinrichting ten opzichte van onteigening beschreven. Deze meerwaarde komt niet tot uitdrukking in de tekst van de memorie van toelichting bij de aanvullingswet. Nu in de aanvullingswet verschillende wettelijke instrumenten worden samengevoegd zou een samenhangende visie op de inzet van deze instrumenten voor de hand liggen. Deze ontbreekt. LTO Nederland pleit er daarom voor dat in de memorie van toelichting alsnog wordt ingegaan op de meest doelmatige inzet van een instrument, waarbij de meerwaarde van een instrument ten opzichte van andere instrumenten tot uitdrukking wordt gebracht. Een voorbeeld is de inzet van onteigening. In het geval onteigening zou moeten worden afgewogen of het beoogde doel ook kan worden bereikt met een instrument als herverkaveling (onderdeel van landinrichting). Recent onderzoek toont aan dat onteigenden als nadeel ervaren dat er geen compensatie in grond plaatsvindt [Sanne Holtslag-Broekhof: Dealing with private property for public purpose]. Bij herverkaveling wordt een grondgebruiker voor het verlies van zijn grond gecompenseerd met andere grond.

Het belang van het betrekken van landinrichting bij afwegingen over het in te zetten uitvoeringsinstrumentarium is overigens ook als aanbeveling opgenomen in het evaluatierapport WILG (blz. 43 van het rapport).

Rechtszekerheid

In de memorie van toelichting bij de Wet inrichting landelijk gebied (Kamerstukken II 2005/06, 30 509, nr. 3, p. 83) is beschreven dat herverkaveling een vergaand instrument is en toepassing van het landinrichtingsinstrumentarium daarom met de nodige procedurele en inhoudelijke waarborgen omkleed moet zijn en ook met uiterste zorgvuldigheid moet worden ingezet. Vanuit dit oogpunt en gelet op de rechtszekerheid en specifieke deskundigheid heeft de wetgever destijds in de memorie van toelichting overwogen dat Gedeputeerde Staten verplicht zijn het Kadaster in te schakelen bij het uitvoeren van taken op het gebied van landinrichting. Bovendien heeft de wetgever doelmatigheidsargumenten aangevoerd.

Het huidige tekstvoorstel (artikel 12.2, derde lid) in samenhang met de memorie van toelichting kan aanleiding geven voor onduidelijkheid over de wettelijke taken van het Kadaster. Het instrumentarium van de inrichting van het landelijk gebied biedt vergaande mogelijkheden om in te grijpen op de eigendomssituatie. Het spreekt voor zich dat de eigendom- en grondgebruikssituaties, evenals de erf- en kavelgrenzen volstrekt duidelijk moeten zijn. Het Kadaster heeft de taak registraties hiervan bij te houden. LTO Nederland is van mening dat bij wet moet worden vastgelegd dat het Kadaster in een herverkaveling deze taak toe komt. De tekst van de wet en de memorie van toelichting waren op dit onderdeel te onduidelijk.

Inrichtingsprogramma en inrichtingsbesluit

Een belangrijke wijziging ten opzicht van de WILG betreft het verdwijnen van het inrichtingsplan. Om redenen van scheiding van normstelling en beleid is het inrichtingsplan opgeknipt in een inrichtingsbesluit (rechtsgevolg) en een inrichtingsprogramma (beleid). Het risico van opknippen is dat de samenhang tussen programma en besluit minder duidelijk is. Door opknippen en scheiden wordt het voor belanghebbenden lastiger om de beoogde inrichting te doorgronden. Gelet hierop zou de opmerking in de memorie van toelichting, dat het voor de hand ligt dat Gedeputeerde Staten een inrichtingsbesluit tegelijkertijd vaststellen met het inrichtingsprogramma, scherper kunnen worden geformuleerd. De regel moet zijn dat besluit en programma tegelijken in samen de vaststellingsprocedure doorlopen. Slechts bij nader te motiveren uitzondering zou hiervan volgens LTO Nederland afgeweken moeten kunnen worden.

Begripsbepalingen Bebouwde kom en landelijk gebied (artikel 12.1)

Nieuw is de toevoeging van het begrip ‘bebouwde kom’. Voor herverkaveling voegt dit begrip niets toe, omdat de begrenzing van het herverkavelingsgebied door de blokgrens wordt bepaald. De begripsomschrijving is ontleend aan artikel 31a van het Besluit inrichting landelijk gebied en heeft betrekking op kavelruil. Mede gelet hierop is de vraag of regeling in de wet noodzakelijk is. De omschrijving in de wet kan voorts het ongewenste gevolg hebben dat ‘landelijk gebied’ als bedoeld in artikel 12.2 wordt uitgelegd als zijnde alles buiten de in artikel 12.1 gedefinieerde bebouwde kom. Daarmee wordt de reikwijdte van artikel 12.2 onbedoeld verkleind.

Onteigening

Onteigening ingrijpend voor onteigende, goede waarborgen nodig

In de land- en tuinbouw komt onteigening van gronden en /of opstallen geregeld voor als overheden grond van bestemming willen veranderen en nieuwe functies willen realiseren of werken willen uitvoeren. LTO Nederland benadrukt in de toelichting dat onteigening de meest vergaande ingreep in eigendomsrechten is. Een burger of een bedrijf wordt gedwongen om zijn eigendom af te staan. In de Grondwet is daarom vastgelegd dat onteigening alleen kan plaatsvinden voor het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. Onteigening geldt als een ultimum remedium. Noodzaak en urgentie moeten worden aangetoond. Dat betekent dat de overheid, eerst zal moeten aantonen dat de beoogde nieuwe functie op de grond zonder onteigening niet kan worden gerealiseerd.

Het kabinet geeft een uitgebreide toelichting op de samenhang tussen de kerninstrumenten van de omgevingswet en de mogelijkheden tot onteigening. Het onteigeningsbelang is verbonden met de toedeling van functies. Het gemeentelijk omgevingsplan is daartoe het instrument. Algemene Maatregelen van Bestuur, omgevingsverordeningen en projectbesluiten kunnen niet rechtstreeks tot onteigening leiden. Dat is een belangrijke vaststelling. Het begrip functie is in de Omgevingswet echter breder geformuleerd dan het begrip bestemming in de Wet op de ruimtelijke ordening.
LTO Nederland vindt dat het voor een onteigening noodzakelijk algemeen belang pas ontstaat wanneer de exacte locaties zijn vastgelegd in het omgevingsplan. Voor onteigening is het nodig dat nauw wordt omschreven en op kaart wordt aangegeven waar welke functies zijn beoogd, vergelijkbaar met de huidige bestemmingen in het bestemmingsplan. Het kabinet omzeilde dit bezwaar aanvankelijk door erop te wijzen dat de onderbouwing van het onteigeningsbelang aan de hand van de toedeling van functies niet het enige vereiste is waaraan een onteigeningsbeschikking moet voldoen. Deze motivering impliceert dat wel degelijk op basis van een globalere functietoekenning in omgevingsplannen kan worden besloten tot onteigening. Verderop in de toelichting op pagina 84 nuanceert het kabinet dit. LTO Nederland beveelt aan de toelichting op dit punt aan te vullen.

LTO Nederland onderstreept de vastlegging van het zogenoemde urgentievereiste.

Belangrijk is ook de regel dat binnen vier jaar na het onherroepelijk worden van de onteigeningsbeschikking een begin moet worden gemaakt met de uitvoering van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is. Als ‘een begin’ gelden ook uitvoerings- en projectplannen. LTO vindt dit een nogal ruime omschrijving. Ook degelijke plannen kunnen uiteindelijk niet tot uitvoer worden gebracht. LTO Nederland vindt 4 jaar een termijn die ruim genoeg is om te verlangen dat werkelijk met de realisatie wordt gestart. Als daarna de realisatie nog niet is begonnen zou het onteigeningsbesluit moeten vervallen.

Onteigeningsbeschikking door bestuursorgaan en niet langer bij Koninklijk Besluit

In kringen van onteigeningsdeskundigen is in het afgelopen jaar veel discussie gevoerd over het vervallen van het Koninklijk Besluit en de onteigeningsbeschikking. Als belangrijkste punt van discussie geldt de rechtsbescherming van de eigenaar. In het eindadvies van de Adviescommissie landelijk gebied over onteigening en voorkeursrecht wordt hierop uitgebreid ingegaan. De Adviescommissie heeft zowel praktische als principiële bezwaren tegen het voorstel dat een onteigeningsbeschikking alleen binnen het (huidig) stelsel van het bestuursrecht kan worden getoetst. Dat beroep tegen een beschikking wordt opengesteld in eerste aanleg bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is een verbetering vanuit het oogpunt van rechtsbescherming maar doet aan de principiële bezwaren niet af. De bestuursrechter zal slechts op initiatief van de onteigende het onteigeningsbesluit toetsen. Daarmee blijft de mogelijkheid dat de onteigening geschiedt zonder enige rechterlijke bemoeienis. De overheid die het aan gaat neemt een besluit en indien belanghebbenden niet reageren is na verloop van de bezwaar- en beroepstermijnen de beschikking van kracht. LTO Nederland vindt dit voor een ver strekkend besluit als deze, onjuist. De betreffende overheid zou zelf de noodzaak van onteigening moeten verantwoorden. Belanghebbenden zouden via een zogenoemd deurwaardersexploot moeten worden geïnformeerd over het voornemen en het besluit van de overheid om tot onteigening over te gaan. Nu is het aan de onteigende om in het geweer te komen en aan te tonen dat de onteigeningsbeschikking onjuist is. Ook moet worden vastgesteld dat in het voornemen ook een ambtelijke toets van de rechter op formaliteiten ontbreekt. Binnen het huidig stelsel van de Awb is volgens LTO geen oplossing voor bovengenoemde bezwaren te vinden. De Adviescommissie doet diverse suggesties maar deze passen niet goed in het huidig stelsel van het bestuursrecht. LTO Nederland is desondanks van mening dat een nadere beoordeling nodig is van de mogelijkheden om aan de door de Adviescommissie genoemde bezwaren tegemoet te komen.

Vergoeding kosten deskundige bijstand in onteigeningsprocedure

Voor het voeren van een onteigeningsprocedure zullen belanghebbenden zich doorgaans voorzien van rechtskundige bijstand. Onder de huidige wetgeving worden deze kosten in zijn geheel vergoed. Nu de onteigeningsbeschikking langs bestuursrechtelijke weg wordt getoetst doemt de vraag op of een uitspraak over de kostenvergoeding wordt gedaan op basis van de forfaits die de bestuursrechter hanteert. In complexe zaken welke onteigening dikwijls zijn, zijn deze volstrekt ontoereikend. Mocht een forfaitair systeem gelden dan is dat een enorme beperking voor belanghebbenden om zich te kunnen laten bijstaan door rechtskundige bijstand. LTO Nederland pleit voor handhaving van de huidige regeling.